近期以來,有關養老金改革事件備受人們的關注,未來,原本分屬不同軌道的養老金體系將如何并軌？需要改革者用什么樣的智慧來改？就此話題,經濟觀察報新聞媒體者采訪了中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文。
今年底明年初,整體方案將公布
經濟觀察報：對于剛剛開始實施的新《事業單位人事管理條例》,你是怎么解讀的？
鄭秉文：機關事業單位人員養老保險的頂層設計,乃至全國城鎮職工企業養老金的頂層設計,目前都是按照三中全會的總體部署進行的。在這項工作的開展過程中,事業單位養老保險的改革在《條例》當中不可能展現無余,只能原則性地提一句話,《條例》是一般性的規范,但改革方案是非常復雜的。事業單位養老保險制度改革目前正在進行中,根據總理今年3月的《政府工作報告》,這項改革在2014年重點工作安排之列。我個人估計在今年底明年初,整體的改革方案就要公布出來。
經濟觀察報：改革的復雜之處表現在哪里？
鄭秉文：設計既要體現公平,與目前城鎮企業職工基本養老保險模式一致,同時也要滿足其待遇水平不能下降的要求。面對這種雙重要求改革就變得很復雜。事業單位改革和城鎮企業職工基本養老保險改革可能是同步進行,也可能機關事業單位先行一步,然后全國城鎮企業職工基本養老保險馬上跟上,也可能全國城鎮企業職工基本養老保險改革先行一步,機關事業單位跟上,最后采取三種路徑中的哪一種,要看中央最后公布的方案是什么。
職業年金制度是解決之道
經濟觀察報：其實從2008年開始,在五省市（山西、上海、浙江、廣東、重慶）就有事業單位養老金改革的試點,但都沒有實質性進展,為什么會這樣？
鄭秉文：五省市事業單位養老金改革試點指的是2008年2月啟動的第二輪事業單位改革,第一輪改革是1994年啟動的,第一輪進行了前端的繳費改革,后端的養老金改革沒有完成,是一個半拉子改革,當時很多機關公務員也參加了,但后來隨著時間的推移,機關事業單位就退出來了。2008年2月的改革是第二輪改革,是一個沒有進行的改革,是“未遂改革”,這個改革進行到現在可以說是一動沒動,一點實質性的內容都沒有。這兩輪改革都不成功,尤其第二輪。
前兩輪改革都沒有拿出一個完整的、一攬子、一次性解決所有問題的頂層設計方案,這就是難點所在。
經濟觀察報：全面的改革方案應該涉及到哪些方面？
鄭秉文：最大的一個問題就是事業單位一旦參加改革,養老金替代率下降的部分怎么補上去。方案如果只有一個粗線條的輪廓,參加改革的群體心里就不踏實,容易產生恐慌,隨之而來的是家庭、社會整個對改革的信任發生動搖,這樣的話,全社會的恐慌和動搖會使得改革難以前行。2008年事業單位的改革導致廣州市好幾個大學五十多歲的教師紛紛要求提前退休,打亂了正常的教學秩序,這就是恐慌。《南方周末》當時發表了報道。
解決問題的辦法就是建立職業年金制度,但具體的內容要等中央出思路,最終應該是職業年金和基本養老保險金之和不低于以前事業單位退休金,如此既維護了這個群體的利益,使他們容易進入到改革的程序當中,同時又保證建立一個與城鎮企業職工基本養老保險制度完全一致的公平的制度,而非建立一個具有特權的,與城鎮企業職工基本養老保險完全不一致的制度。
經濟觀察報：職業年金制度在建立上有什么樣的困難？深圳的養老保險制度改革從2010年聘任制公務員開始算起已經四年了,但是在這方面并沒有什么實質性的推進。
鄭秉文：深圳這個制度,我不得而知。深圳市相關單位的發言人、媒體在披露的時候也說得很模糊,沒有準確的官方消息
2015年1月14日,國務院正式發布《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》,“公務員”養老金改革落定,“雙軌制”養老保險制度宣告終結。此次養老金并軌改革行動之快、效率之高,讓我們不得不為之贊嘆。但同時,也讓我們看到中國未來養老問題的迫切與艱巨。現行養老金制度經歷了二十年之久,隨著外部環境的變化,暴露出的公平性、持續性、財政負擔等問題越來越突出,此次改革針對了長期積累的“痛點”,體現了制度的公平與統一。
“公務員”養老金改革牽動著市場神經,社會密切關注機關事業養老金改革的同時,也在盤算自己未來的養老。初看此次“并軌”,改革對象為行政事業單位的“公務員”,似乎無關商業保險影子。公務員的養老利益受到改革的影響很小,很難增加他們購買商業養老保險的動力。但是,考慮到社保改革的持續影響,以及并軌對市場保險意識的影響,我們相信,商業養老險的獲益將逐步顯現。
一、商業養老險補充地位鞏固
理論與國際實踐上,社會基礎養老、企業補充養老、個人儲蓄養老保險構建了養老保障體系的“三支柱”,商業養老無疑起到補充作用。但長期以來,我國的商業養老保險的補充地位“有名無實”。在社保養老“廣覆蓋、保基本”的目標下,社保養老一直在不斷完善,而商業養老保險卻發展遲滯,企業補充養老保險缺少稅優支持,個人商業養老保險意識不足。在社保養老“大而全”的模糊定位中,養老過于強調社保責任,商業保險的發展空間受到嚴重擠壓。
如今,“公務員”養老金并軌的改革已經開始,財政不再為公務員養老兜底,80%至90%退休工資的概念已經成為歷史；養老金運作的透明度、規范性增強,社保養老的范圍界定更加清晰。社會屬性強的商業保險,特別是養老、醫療保險與社會保障直接關聯,我們無疑可以看到社保約束自身的同時,為商業保險留出業務空間。此次公務員養老金改革,可以說是養老體系改革的“破冰之旅”。社保養老劃清了自身的界限,商業保險補充地位可以得到真正實現。
二、百姓養老保險需求釋放
長期以來,社保養老成為大多數人的養老依靠,無論是公務員養老金,或者城鎮職工養老金,一直給百姓“養老靠政府”的錯覺。個人對社保養老的理解也是個“糊涂賬”,這種情況下,市場保險意識明顯不足,百姓很難主動思考購買養老金保險。公務員養老金并軌改革,讓百姓看到,即使是手捧“金飯碗”的公務員,也要繳納工資8%的養老保險,也要為未來的個人賬戶積攢,社會民眾的自我風險意識、保險意識將會大大提高。對個人而言,養老是政府的職責,是社會大問題,但不等同于完全交給政府,個人要為自己養老生活水準負責。
同時,此次改革是難得的一次全民“養老保險”教育課,普通百姓開始思考未來自己“養老保險”如何安排。改革進程中,養老金替代率、個人賬戶、養老金收益、職業年金等等詞匯不斷刺激民眾的眼球,迫使百姓考慮未來養老的切身問題。而且,公務員職業年金的設立,宣告了基礎養老金替代率不足的現實,目前,包括統籌賬戶、個人賬戶在內的基礎養老金的替代率不足50%。未來的變化趨勢更不容樂觀。在職業年金的示范下,理性的消費者將會思考如何設計自己養老金水平,商業養老金購買需求將會提高。
三、商業養老保險在行動
公務員養老金改革已經落地但仍在進行中,保險公司想必樂見市場逐步釋放的保險需求空間。一些保險公司已經盯上千億規模的“職業年金”,積累了“企業年金”管理經驗的養老保險公司優勢尤為突出。而且,“國十條”背景下,政府鼓勵養老金管理服務外包,這為保險公司創造不少新的業務領域。另外,根據目前的并軌方案,職業年金的建立需要單位自身財力的支持,一些財力不足事業單位養老金替代率將會下降,商業養老保險將會獲得直接的業務機會。
我們也看到,保險公司一直在養老產業、養老社區建設上做文章,與社保養老相比做到“差異化”,體現出商業養老保險的服務質量與業務優勢,強化自身“補充地位”。同時,在養老保障的大主題下,保險公司向市場提供了不同的老年保險產品,老年意外、老年癌癥、老年醫療等產品已經在投放市場,未來還會構建養老、醫療、大病、護理、意外等等風險保障的產品體系,為商業養老保險業務發展爭取更大空間。
四、結論
眾所周知,中國老齡化社會是我們不得不面對的事實,養老保障制度的完善也迫在眉睫,在政府加快社保養老體系改革的前提下,我們可以預期未來養老產業支持政策也會提速。特別地,對養老保險市場而言,養老稅優政策是不可或缺的“催化劑”,我們期待未來諸如遞延稅、減免稅政策的落地,真正撬動養老市場巨大需求。所以,在社保體系改革的進程中,一系列措施對刺激保險需求影響巨大,通過社保改革不斷發揮商業保險的作用,減輕政府財政負擔、提高養老保障體系效率,相信商業養老保險的未來大有可為。
國務院印發《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》,決定從2014年10月1日起對機關事業單位工作人員養老保險制度進行改革,機關事業單位實行社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度,由單位和個人共同繳費。這標志存在了近20年的養老金“雙軌制”的終結,近4000萬機關事業單位人員將和企業職工一樣繳納養老金。
【焦點1】個人按繳費工資8%繳納按照昨日公布的文件,此次養老金改革涉及全國所有按公務員法管理的單位、參照公務員法管理的機關(單位)、事業單位及其編制內的工作人員,近4000萬的“體制內人員”將從吃財政飯轉變為繳養老金,從單位養老轉向社會化養老。
改革后,機關事業單位人員的基本養老金將由基礎養老金與個人賬戶養老金相結合。根據決定,基本養老保險方面,單位按工資總額的20%繳費；個人按本人繳費工資的8%繳費,本人繳費工資高于當地職工平均工資3倍的部分不納入繳費基數,低于平均工資60%的以60%為基數繳費,即“300%封頂、60%托底”。在中國人民大學中國社會保障研究中心副主任楊立雄看來,這一句“實行社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度”是決定中最重要的內容。“這確定了統賬結合的結構,這個標準也與和城鎮職工繳費結構完全一樣。”這意味著,并軌后機關事業單位人員與企業職工的養老繳費和發放基本一致。體制內人員的養老保險將轉變為單位和個人繳費、財政承擔養老保險基金的兜底責任的多渠道籌資,形成單位、個人、政府共擔的新機制。
【焦點2】單位職工須繳職業年金決定提出,建立職業年金制度。工作人員退休后,按月領取職業年金待遇。此前,一些國企年金制度被外界詬病為“變相福利”。那么此次改革中提出建立職業年金制度又是否面臨同樣的質疑？楊立雄介紹,從國外的情況來看,企業年金是非常普遍的做法。
他認為,我國企業中建立年金制度的不足10%,而其中多為國有壟斷企業。但是機關事業單位的職業年金不能被稱為“變相福利”。楊立雄舉例說,一些事業單位和機關的工作人員是高學歷,目前醫生和教師是事業單位的主要組成人員。假如一個人讀完博士已經30歲的話,他離退休只有30年。
市場一般認為上海保險市場趨于飽和,2013年保險深度保費收入／國內生產總值為3.8%,保險密度保費收入／總人口為3401元／人。這個數字在全國不算低,2013年全國保險密度為1265.7元／人,保險深度為3.03%。然而無論是全國還是上海的保險水平,與世界水平尤其與美歐日國家的保險水平相比,還有著相當大的距離。法國的保險水平在美歐日國家中居于低位,但是早在30年前,其保險密度就達到了上海現在的水平。因此,保險“國十條”提出2020年,全國保險深度達到5%,保險密度達到3500元／人；上海提出保險密度達到7300元／人,保險深度達到6%,都不能算指標定得太高。
根據規劃,要達到這個硬指標,今后上海保險行業的保費增速應達到14%左右,僅憑此一點,保險行業是大可看好的。何況,上海版保險“國十條”還提出,上海要摸索建立保險交易所,要建成國際保險中心。 上海版保險“國十條”中與市民百姓關系最密切的是,明年在自貿區率先實行個人稅收遞延型商業養老保險試點。 所謂個稅遞延型保險,是指具有完全積累的個人賬戶式保險產品,團體和個人都可以成為投保人,個人繳費在限額內延遲繳稅,改為在領取時征收個人所得稅。就是在職員工以個人名義為自己購買商業養老保險的費用,能允許被列支在個人所得稅的免征額中,然后遞延到領取養老保險收益的時候再繳納。 個稅遞延型保險在海外的典型計劃是美國著名的“401K計劃”。按照該計劃,企業為員工設立專門的401K賬戶,員工每月從其工資中拿出一定比例的資金存入養老金賬戶,而企業一般也為員工繳納一定比例的費用。員工自主選擇證券組合進行投資,收益計入個人賬戶。當員工退休后從該賬戶領取養老金時,需要繳納相關的稅費。該計劃多年的實踐經驗表明,它的延遲納稅功能,深受企業和員工歡迎。
根據測算,實行個稅遞延型保險,每人少收1元稅費,個人就可以建立20元的養老保險。 個稅遞延型保險的好處明顯,一是鼓勵個人投保商業養老險,僅有社保對于“未富先老”的一代來說是根本不夠的,延遲納稅可以讓更多人建立個人養老計劃；二是可以抑制社會資金流動性過剩,將養老需求轉換為現實購買力,也就是現在的錢留在退休時消費,這對穩定金融市場是一大利好；第三是個人可以實現合理避稅,推遲稅收的被收取時間,使得年輕時候的收入所得能進行更好、更長時間的積累。 實行個稅遞延型保險還有一大好處,就是可以一舉解決至今一直在爭論的養老金并軌措施。
中國目前的養老金不是只有雙軌-事業和企業,比事業養老金待遇更高的還有公務員養老金,比城鎮企業待遇更低的還有廣大農民養老問題。 理論上所有老人的生命價值是同等的,在一定意義上從國家主席到普通農民的養老金也應該是同等額的。但是正像在職員工的收入不可能是完全同等的,而是根據各人貢獻大小高低各異一樣,養老金多少也不可能完全等額。 有了個稅遞延型保險及其他商業保險,就可以在全國基本的有限的養老金之外,體現出各人合理的不等的養老金收入。
個稅遞延型保險提出已經多年,遲遲不能推行的最大原因恐怕是稅務部門擔心每年的稅收任務。現在國家決心讓出眼前的一點稅收收入,能夠換來長治久安,那是很合算的。而在自貿區、在上海這些收入相對高一點的地區,率先試點個稅遞延型保險,也確保了會有更多的保險客戶愿意投入這項試點改革。
1月14日,國務院發布《機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》,意味著養老金“雙規制”正式成為歷史。1月15日,記者從三門峽市養老保險中心機關事業科獲悉,雖然國家方案已正式公布,但我市具體實施仍需等省里相關文件的出臺。 所謂養老“雙軌制”,指的是兩套并行的養老金體系,一套是機關事業單位的退休制度,由財政統一支付養老；另一套是社會企業單位的繳費型統籌制度,由單位和職工本人按一定標準繳納。本次養老金實行并軌后,機關事業單位人員將和企業職工一樣,個人需要繳納部分養老保險費。據了解,由于各地實際情況不同,河南省的具體實施細則出臺仍需一段時間。 從1987年開始,我市已有部分事業單位職工和社會企業單位的職工一樣,由單位和職工本人按一定標準繳納養老保險,標準是個人繳納工資的8％,單位繳納工資的20％。目前,全市參與繳納養老保險費的事業單位人員有2萬余人。
人力資源和社會保障部消息顯示,截至7月,的準備工作已全部完成。小編從我省人力資源和社會保障廳了解到,工資調整工作正在進行,近期將對社會公布,公布的詳細內容和具體日期還有待確認, 結合國家的政策,最晚應該在7月底到位 。
新動作！在延遲一個月后,終于迎來了全面收官。此次公務員漲工資不是簡單的增加工資,而是重在調整工資結構,增加公務員基本工資,減少公務員津補貼,以解決當前公務員工資結構不合理的矛盾。同時此次是伴隨養老金并軌一起進行的。此次公務員漲工資有什么特點,又有什么變化？國務院下發公務員及機關事業單位漲薪3方案：對象：公務員范津貼補貼被納入基本工資。
調整以后：1、職務工資標準由現行的340元 4000元分別提高到510元 5250元；2、級別工資各級別起點標準由現行的293元 3020元分別提高到810元 6135元3、其他各級別工資檔次標準相應提高。對象：事業單位工作人員從2014年10月1日起,調整事業單位工作人員基本工資標準,同時將部分績效工資納入基本工資；沒有實施績效工資的,從應納入績效工資的項目中納入。調整后的崗位工資標準：1、專業技術人員由現行的550元 2800元分別提高到1150元 3810元2、管理人員由現行的550元 2750元分別提高到1150元 3770元3、工人由現行的540元 830元分別調高到1130元 1640元
摘要：文章回顧了機關事業單位養老金雙軌制的起源,對歷史上兩次避免出現“碎片化”趨勢所做的努力進行了評估,在總結機關事業單位養老金兩次改革未果的原因和國際比較的基礎上,分析了中國機關事業單位養老金改革的動力、壓力、推力和阻力,進而從經濟發展、社會模式、文化傳統與國民性3個方面闡述了中國養老金制度從“碎片化”走向“大一統”的深遠意義。
最后,文章分析了養老金并軌改革后財政轉移支付的壓力和一些潛在的風險并提出相關政策建議。關鍵詞：機關事業單位養老金社會保障改革名義賬戶制“碎片化”制度作者簡介：鄭秉文,中國社會科學院美國研究所所長、研究員2015年1月3日,在全面推進依法治國的開局之年和全面深化改革的關鍵時刻,《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》正式發布。雖然目前機關事業單位養老保險改革的實施細則尚未出臺,但該《決定》對機關事業單位養老金改革的制度描述躍然紙上,它與已經運行了20多年的城鎮企業職工養老金制度幾乎完全一致,這就印證了馬凱副總理在“關于統籌推進城鄉社會保障體系建設工作情況的報告”中提出的“一個統一和五個同步”基本改革思路①：統賬結合、雙方繳費、待遇計發、兩層結構等；意味著未來機關和事業單位養老保險制度的模式,不管是停留在目前統賬結合這個制度結構上,與現行企業職工制度共同維持不變,還是采取兩步走的改革思路,即并軌后再按照《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的規定對統賬結合制度進一步升級,機關和事業人員將與城鎮職工基本養老保險制度采取同一個制度；宣告中國養老金制度消滅“碎片化”,向“大一統”邁出了關鍵的一步,公共部門在中國享有養老金特權的歷史一去不復返。一、并軌改革與“碎片化”制度的歷史嬗變(一)機關事業單位并軌改革的必然性與過去相比,養老保險制度改革取向至少需要面對3個新常態：一是中國經濟正從高速增長轉向中高速增長,財政收入下行壓力加大。
2015年1月20日國家統計局公布2014年GDP增長率為7.4%,創24年來新低②。這對社會保障制度的財務約束和投入提出了新挑戰。二是勞動力流動逐漸加快,養老金并軌是大勢所趨。以農村勞動力向城鎮轉移并落戶、農村和城鎮勞動人口橫向跨地區流動、公共和私人部門跨部門流動為主要特征的勞動力流動將成為新常態,這為全國建立統一社會保障制度、提高制度的便攜性和適應人口流動性帶來了新的機遇和挑戰。三是人口老齡化不斷加劇,贍養率提高將加重養老金收支平衡壓力。勞動年齡人口比重持續下降和老年贍養率持續走高將成為新常態,養老保險制度的支付能力必將面對新考驗：2013年基本養老保險費收入增長僅為13%,養老金支出增長卻高達20%,而2012年的數據分別是18%和22%③,此前差距還要小一些。
(二)雙軌制養老金的起源與發展1978年十一屆三中全會決定改革開放,同年,國務院頒布了《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》和《國務院關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》,前者恢復了國有企業傳統的“國家/企業保險”制度,它適用于全民所有制企業、事業單位和國家機關、人民團體的工人；后者意味著建立了一整套完整的黨政機關、群眾團體、企業和事業單位干部的離休、退休和退職干部的安置體系,包括從退休收入的不同標準到資金來源等。這兩個文件既標志著與改革開放政策相配套的退休制度的建立,同時也意味著中國城鎮全民所有制企業退休制度的恢復,旨在迅速解決由于10年“文化大革命”期間沒有正常退休制度而遺留的歷史問題。1978年頒布的這兩個文件可被視為機關事業和企業建立不同養老保險制度并一直實施至今的政策源頭。
其實,1951年2月頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》和1955年12月頒布的《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》是分別建立城鎮企業職工勞動保險制度和國家機關事業單位工作人員退休制度的制度雛形,盡管這兩個制度分別只有15年和10年的歷史,但卻具有深遠的影響,并成為1978年在改革開放之初迅速建立適應經濟建設為中心的社會保險制度的唯一參照系和重要出發點。這個分立的養老保險制度在改革開放初期為把現代化建設和工作重心轉移到經濟建設上來發揮了不可替代的作用。隨著國有企業改革的不斷推進和深化,國有企業養老保險逐漸擴大到非國有經濟,亟需建立一個與改革開放和市場經濟體系相適應的現代社會保險體系。就養老保險而言,隨著20世紀80年代地方試點的鋪開和不斷試錯的過程,90年代初思路逐漸清晰。
1993年黨的第十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟若干問題的決定》,首次提出“建立多層次的社會保障體系”和“實行社會統籌和個人賬戶相結合”的制度目標；1995年國務院發布的《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》再次確定了“社會統籌與個人賬戶相結合”的實施方案,結合當時各地的不同情況,提出了兩個實施方案供各省、自治區和直轄市選擇；1997年國務院發布的《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》最終將各地不同賬戶比例、繳費比例等統一起來,標志著城鎮企業職工統賬結合養老保險制度在中國正式建立。然而,由于政府機關的改革重心在橫向上主要放在國務院機構改革和職能轉變上,包括按政府綜合管理職能合并政府部門,最大限度避免政府職能交叉、政出多門,以提高行政效率和降低行政成本；在縱向上主要集中在中央和地方的關系上,包括財權與事權的關系,財稅體系重構等；事業單位的改革主要從體制機制入手轉變政府職能和管理方式,不斷調整和規范政事關系,完善事業單位分類改革等；所以黨政機關和事業單位的社會保險制度和福利制度改革位居經濟建設之后,基本養老保險制度在城鎮逐漸形成了一個雙元結構或稱雙軌制度：企業職工基本養老保險制度是實行統賬結合、建立地方管理的基金池、待遇計發公式較為復雜、雇員與雇主雙方共同繳費的現代保險制度,而機關和事業單位則始終以財政供養的傳統退休制度為主。雖然20世紀90年代中期初建養老保險制度時,2090萬機關事業單位人員參加了養老保險試點,實現了前端繳費改革,且大部分省、地、市甚至縣級社會保險經辦機構建立了機關事業單位養老保險管理部門,但由于其待遇計發方式沒變,待遇水平沒有改變,所以從待遇計發和融資屬性看,機關事業單位仍基本處于1978年制度初建時的財政供養型傳統退休制度狀態。
廣東省機關事業單位養老保險改革今年正式啟動，涉及繳費方法、待遇計發辦法、養老保險關系轉移以及職業年金設立等方方面面。